持續(xù)深化普惠金融 力促城鄉(xiāng)服務(wù)均等化

2020-12-31 05:46:15來源：金融時報  

始于2015年7月的成都農(nóng)村金融服務(wù)綜合改革，以完善金融組織體系、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式、培育發(fā)展多層次資本市場、大力推動農(nóng)村信用體系、健全配套政策措施為手段，力爭到2020年，建立較為完備到農(nóng)村金融服務(wù)體制機(jī)制，在完善金融服務(wù)組織體系、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境及合理配置金融資源等關(guān)鍵領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)取得重大突破，以最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化。 在成都農(nóng)村金融服務(wù)綜合改革的收官之年，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院普惠金融研究團(tuán)隊（以下簡稱“評估小組”）在實地調(diào)研、問卷訪談和深入討論的基礎(chǔ)上，完成了對綜合改革的第三方評估工作并形成報告。評估小組認(rèn)為，成都市推進(jìn)普惠金融服務(wù)的基本經(jīng)驗在于探索出了“政府主導(dǎo)+市場推進(jìn)”的農(nóng)村金融服務(wù)模式、“農(nóng)貸通”平臺“線上+線下”結(jié)合發(fā)展、內(nèi)嵌于農(nóng)村社會的現(xiàn)代金融服務(wù)、多層次多樣化融資體系、完善融資服務(wù)配套措施等方面。同時，要促進(jìn)成都市農(nóng)村普惠金融服務(wù)持續(xù)深化，還需要思考改革制度和機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)、農(nóng)貸通平臺的財務(wù)可持續(xù)以及村級金融服務(wù)站的利用效率這三個具體問題。 完善改革機(jī)制 滿足基本需求 金融機(jī)構(gòu)在獲取農(nóng)村地區(qū)客戶、資信判別、貸前調(diào)查和貸后管理等方面面臨信息不對稱困境，導(dǎo)致道德風(fēng)險和逆向選擇問題突出；對農(nóng)村客戶而言，由于對金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)缺乏了解，難以有效地獲得貸款信息并以合理的成本享受金融服務(wù)。因此，農(nóng)村金融服務(wù)的供給端和需求端需要形成信息疏通橋梁。評估小組認(rèn)為，成都市農(nóng)金改以“線上＋線下”的融合模式，建設(shè)了“農(nóng)貸通”金融信息服務(wù)平臺和村級金融服務(wù)站，能夠有效緩解農(nóng)村金融市場中的信息不對稱問題，是成都市農(nóng)村金融綜合改革的重要探索之一。在“農(nóng)貸通”平臺實現(xiàn)了金融服務(wù)和產(chǎn)品信息、涉農(nóng)融資項目信息和新型經(jīng)營主體信用信息的聯(lián)動交互以及金融供需雙方有效銜接的基礎(chǔ)上，線下以市場化方式運行的“政府+市場”村級金融服務(wù)站，作為內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村的金融服務(wù)模式，能夠貼近農(nóng)戶提供可持續(xù)的專業(yè)化金融綜合服務(wù)，有利于分散化的農(nóng)村信息的采集和整合，可以有效緩解金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)面臨的網(wǎng)點不足和人員短缺問題，解決了金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間的信息不對稱問題，提高了金融服務(wù)覆蓋面和供需雙方的融資對接效率。 成都市農(nóng)村金融綜合改革也在推進(jìn)緩解抵押擔(dān)保難機(jī)制方面進(jìn)行了嘗試。除了在2017年完成搭建全市全域覆蓋的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系之外，成都還探索了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款及其配套制度，完善了農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)制和農(nóng)村信用信息體系，并創(chuàng)新了包括農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈、倉單質(zhì)押和針對新型經(jīng)營主體在內(nèi)的貸款模式。特別是在創(chuàng)新貸款產(chǎn)品方面，金融機(jī)構(gòu)基于成都周邊縣域地區(qū)的產(chǎn)業(yè)主體構(gòu)成，創(chuàng)新了農(nóng)戶家庭信用小額貸款、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社信用貸款、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人信用貸款等產(chǎn)品。其中，在“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系”農(nóng)業(yè)共營制經(jīng)營模式中，結(jié)合農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人開展生產(chǎn)經(jīng)營的融資需求和政府部門對農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人評定的等級和生產(chǎn)規(guī)模，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)了“農(nóng)職易貸”信貸產(chǎn)品，給予其最高30萬元信用貸款支持，得到較廣泛地實踐運用。 除此之外，成都農(nóng)村金改過程中還設(shè)計并完善了一系列融資配套服務(wù)機(jī)制，在農(nóng)業(yè)保險、金融服務(wù)補(bǔ)貼政策、貨幣政策工具的利用、涉農(nóng)直接融資等多個方面進(jìn)行了探索，建立了以風(fēng)險分擔(dān)為主，以費用補(bǔ)貼、支農(nóng)優(yōu)惠為支撐的保障體系。評估小組在問卷調(diào)查中得到結(jié)論，通過改革，成都農(nóng)村地區(qū)信貸可獲得性較好，村級金融服務(wù)站確實有效發(fā)揮了重要的橋梁作用，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易也為貸款獲得提供了便利。 進(jìn)一步關(guān)注成效深化和可持續(xù)問題 不過，評估小組也發(fā)現(xiàn)了成都農(nóng)村機(jī)構(gòu)改革在機(jī)制設(shè)計和改革深化所面臨的挑戰(zhàn)。 改革推進(jìn)工作在各區(qū)縣發(fā)展不均衡，是評估小組體會最明顯的問題。各個區(qū)縣村級金融服務(wù)站的運作機(jī)制存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村金融服務(wù)改革績效呈現(xiàn)出區(qū)縣不均衡的特征。這也引申到了政府推進(jìn)措施強(qiáng)有力，而市場化可持續(xù)路徑仍需探索的問題。成都農(nóng)村金融改革對于政府財政投入的依賴較大，“農(nóng)貸通”平臺、村級金融服務(wù)站、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲公司等機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)開展都需要財政支持和補(bǔ)貼，特色農(nóng)業(yè)保險、擔(dān)保模式和風(fēng)險基金等配套措施也都需要財政持續(xù)投入，財政難以長期負(fù)擔(dān)，因此政府逐步退出，走市場化發(fā)展道路是成都農(nóng)金改的必然方向。評估小組認(rèn)為，改革初期市場尚不成熟，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施較差，政策引導(dǎo)和財政補(bǔ)貼是需要的，但是從長期視角來看，成都農(nóng)村金融改革仍需加大力度探尋市場化可持續(xù)的發(fā)展路徑。與此同時，成都農(nóng)村金改在金融制度創(chuàng)新、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融資源創(chuàng)新以及金融科技創(chuàng)新方面取得了顯著成效，但依舊存在一些短板和制約因素——農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的市場化機(jī)制有待加強(qiáng)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估、處置機(jī)制尚待深入和完善，未能形成企業(yè)信用數(shù)據(jù)共享合力等。這些都說明，成都農(nóng)村金改圍繞金融創(chuàng)新需深化。 此外，評估小組認(rèn)為成都農(nóng)村金改深化仍面臨四大挑戰(zhàn)，包括改革成本與風(fēng)險把控難、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)賦能頂層設(shè)計需完善、“使命漂移”和“精英俘獲”現(xiàn)象以及財政金融激勵的可持續(xù)性和績效減弱風(fēng)險，值得關(guān)注。 以市場化運作為導(dǎo)向強(qiáng)化內(nèi)生動力 評估小組認(rèn)為，全面建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系是一個長期、持久和動態(tài)調(diào)整過程，成都農(nóng)村金改中仍然存在許多值得思考的深層次問題，這些問題也直接決定了后期改革持續(xù)深化的方向和措施。 成都市農(nóng)村金融服務(wù)綜合改革圍繞信息不對稱、交易成本高、抵質(zhì)押物匱乏等三大痼疾，通過打造“農(nóng)貸通”平臺，構(gòu)建緩解信息不對稱、降低交易成本和抵質(zhì)押困境的改革機(jī)制在內(nèi)的三大改革機(jī)制，包括緩解信息不對稱的改革機(jī)制、降低交易成本的改革機(jī)制和抵質(zhì)押困難的改革機(jī)制，構(gòu)建了銀行、保險、擔(dān)保、資產(chǎn)收儲、產(chǎn)權(quán)交易、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)榷嘣?wù)體系。但是，在相對健全的改革制度和機(jī)制下，金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的深度和廣度仍有較大的推進(jìn)空間，如何確保改革制度和機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)是改革持續(xù)深化需要思考的核心問題。 基于“推動金融高質(zhì)量服務(wù)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)’大都市+農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化’高水平城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的改革持續(xù)深化的總體目標(biāo)，評估小組認(rèn)為，成都農(nóng)村金改應(yīng)堅持以市場化運作為導(dǎo)向、以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為引領(lǐng)、以防控風(fēng)險維護(hù)穩(wěn)定為底線的基本原則。其中，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場機(jī)制在農(nóng)村金融資源配置和定價中的決定性作用，積極探索成都市農(nóng)村金融后改革時期的政府退出機(jī)制，推動政府輔助、市場化運作的可持續(xù)服務(wù)模式，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。 同時，還提出要強(qiáng)化多元金融服務(wù)的聯(lián)結(jié)機(jī)制以及金融與供應(yīng)鏈的聯(lián)結(jié)機(jī)制。針對后者，評估小組表示，基于社會關(guān)系的農(nóng)戶小額貸款模式是我國長期以來解決小農(nóng)戶貸款難問題的主流模式。但是在我國農(nóng)戶分化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化發(fā)展的背景下，農(nóng)戶小額貸款的小額性、期限短、利率高等特征已顯現(xiàn)出難以滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資需求，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資呈現(xiàn)出需求額度大、成本低、期限長等新特征。未來應(yīng)強(qiáng)化數(shù)字金融與產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)結(jié)的數(shù)字供應(yīng)鏈金融，利用數(shù)字技術(shù)、供應(yīng)鏈核心企業(yè)信息適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融需求新特征。 （制圖 張樂）

　　始于2015年7月的成都農(nóng)村金融服務(wù)綜合改革，以完善金融組織體系、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式、培育發(fā)展多層次資本市場、大力推動農(nóng)村信用體系、健全配套政策措施為手段，力爭到2020年，建立較為完備到農(nóng)村金融服務(wù)體制機(jī)制，在完善金融服務(wù)組織體系、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境及合理配置金融資源等關(guān)鍵領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)取得重大突破，以最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)金融服務(wù)均等化。

　　在成都農(nóng)村金融服務(wù)綜合改革的收官之年，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院普惠金融研究團(tuán)隊（以下簡稱“評估小組”）在實地調(diào)研、問卷訪談和深入討論的基礎(chǔ)上，完成了對綜合改革的第三方評估工作并形成報告。評估小組認(rèn)為，成都市推進(jìn)普惠金融服務(wù)的基本經(jīng)驗在于探索出了“政府主導(dǎo)+市場推進(jìn)”的農(nóng)村金融服務(wù)模式、“農(nóng)貸通”平臺“線上+線下”結(jié)合發(fā)展、內(nèi)嵌于農(nóng)村社會的現(xiàn)代金融服務(wù)、多層次多樣化融資體系、完善融資服務(wù)配套措施等方面。同時，要促進(jìn)成都市農(nóng)村普惠金融服務(wù)持續(xù)深化，還需要思考改革制度和機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)、農(nóng)貸通平臺的財務(wù)可持續(xù)以及村級金融服務(wù)站的利用效率這三個具體問題。

　　完善改革機(jī)制 滿足基本需求

　　金融機(jī)構(gòu)在獲取農(nóng)村地區(qū)客戶、資信判別、貸前調(diào)查和貸后管理等方面面臨信息不對稱困境，導(dǎo)致道德風(fēng)險和逆向選擇問題突出；對農(nóng)村客戶而言，由于對金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)缺乏了解，難以有效地獲得貸款信息并以合理的成本享受金融服務(wù)。因此，農(nóng)村金融服務(wù)的供給端和需求端需要形成信息疏通橋梁。評估小組認(rèn)為，成都市農(nóng)金改以“線上＋線下”的融合模式，建設(shè)了“農(nóng)貸通”金融信息服務(wù)平臺和村級金融服務(wù)站，能夠有效緩解農(nóng)村金融市場中的信息不對稱問題，是成都市農(nóng)村金融綜合改革的重要探索之一。在“農(nóng)貸通”平臺實現(xiàn)了金融服務(wù)和產(chǎn)品信息、涉農(nóng)融資項目信息和新型經(jīng)營主體信用信息的聯(lián)動交互以及金融供需雙方有效銜接的基礎(chǔ)上，線下以市場化方式運行的“政府+市場”村級金融服務(wù)站，作為內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村的金融服務(wù)模式，能夠貼近農(nóng)戶提供可持續(xù)的專業(yè)化金融綜合服務(wù)，有利于分散化的農(nóng)村信息的采集和整合，可以有效緩解金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)面臨的網(wǎng)點不足和人員短缺問題，解決了金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間的信息不對稱問題，提高了金融服務(wù)覆蓋面和供需雙方的融資對接效率。

　　成都市農(nóng)村金融綜合改革也在推進(jìn)緩解抵押擔(dān)保難機(jī)制方面進(jìn)行了嘗試。除了在2017年完成搭建全市全域覆蓋的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系之外，成都還探索了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款及其配套制度，完善了農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)制和農(nóng)村信用信息體系，并創(chuàng)新了包括農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈、倉單質(zhì)押和針對新型經(jīng)營主體在內(nèi)的貸款模式。特別是在創(chuàng)新貸款產(chǎn)品方面，金融機(jī)構(gòu)基于成都周邊縣域地區(qū)的產(chǎn)業(yè)主體構(gòu)成，創(chuàng)新了農(nóng)戶家庭信用小額貸款、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社信用貸款、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人信用貸款等產(chǎn)品。其中，在“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)體系”農(nóng)業(yè)共營制經(jīng)營模式中，結(jié)合農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人開展生產(chǎn)經(jīng)營的融資需求和政府部門對農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人評定的等級和生產(chǎn)規(guī)模，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)了“農(nóng)職易貸”信貸產(chǎn)品，給予其最高30萬元信用貸款支持，得到較廣泛地實踐運用。

　　除此之外，成都農(nóng)村金改過程中還設(shè)計并完善了一系列融資配套服務(wù)機(jī)制，在農(nóng)業(yè)保險、金融服務(wù)補(bǔ)貼政策、貨幣政策工具的利用、涉農(nóng)直接融資等多個方面進(jìn)行了探索，建立了以風(fēng)險分擔(dān)為主，以費用補(bǔ)貼、支農(nóng)優(yōu)惠為支撐的保障體系。評估小組在問卷調(diào)查中得到結(jié)論，通過改革，成都農(nóng)村地區(qū)信貸可獲得性較好，村級金融服務(wù)站確實有效發(fā)揮了重要的橋梁作用，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易也為貸款獲得提供了便利。

　　進(jìn)一步關(guān)注成效深化和可持續(xù)問題

　　不過，評估小組也發(fā)現(xiàn)了成都農(nóng)村機(jī)構(gòu)改革在機(jī)制設(shè)計和改革深化所面臨的挑戰(zhàn)。

　　改革推進(jìn)工作在各區(qū)縣發(fā)展不均衡，是評估小組體會最明顯的問題。各個區(qū)縣村級金融服務(wù)站的運作機(jī)制存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村金融服務(wù)改革績效呈現(xiàn)出區(qū)縣不均衡的特征。這也引申到了政府推進(jìn)措施強(qiáng)有力，而市場化可持續(xù)路徑仍需探索的問題。成都農(nóng)村金融改革對于政府財政投入的依賴較大，“農(nóng)貸通”平臺、村級金融服務(wù)站、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲公司等機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)開展都需要財政支持和補(bǔ)貼，特色農(nóng)業(yè)保險、擔(dān)保模式和風(fēng)險基金等配套措施也都需要財政持續(xù)投入，財政難以長期負(fù)擔(dān)，因此政府逐步退出，走市場化發(fā)展道路是成都農(nóng)金改的必然方向。評估小組認(rèn)為，改革初期市場尚不成熟，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施較差，政策引導(dǎo)和財政補(bǔ)貼是需要的，但是從長期視角來看，成都農(nóng)村金融改革仍需加大力度探尋市場化可持續(xù)的發(fā)展路徑。與此同時，成都農(nóng)村金改在金融制度創(chuàng)新、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融資源創(chuàng)新以及金融科技創(chuàng)新方面取得了顯著成效，但依舊存在一些短板和制約因素——農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的市場化機(jī)制有待加強(qiáng)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估、處置機(jī)制尚待深入和完善，未能形成企業(yè)信用數(shù)據(jù)共享合力等。這些都說明，成都農(nóng)村金改圍繞金融創(chuàng)新需深化。

　　此外，評估小組認(rèn)為成都農(nóng)村金改深化仍面臨四大挑戰(zhàn)，包括改革成本與風(fēng)險把控難、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)賦能頂層設(shè)計需完善、“使命漂移”和“精英俘獲”現(xiàn)象以及財政金融激勵的可持續(xù)性和績效減弱風(fēng)險，值得關(guān)注。

　　以市場化運作為導(dǎo)向強(qiáng)化內(nèi)生動力

　　評估小組認(rèn)為，全面建立現(xiàn)代農(nóng)村金融體系是一個長期、持久和動態(tài)調(diào)整過程，成都農(nóng)村金改中仍然存在許多值得思考的深層次問題，這些問題也直接決定了后期改革持續(xù)深化的方向和措施。

　　成都市農(nóng)村金融服務(wù)綜合改革圍繞信息不對稱、交易成本高、抵質(zhì)押物匱乏等三大痼疾，通過打造“農(nóng)貸通”平臺，構(gòu)建緩解信息不對稱、降低交易成本和抵質(zhì)押困境的改革機(jī)制在內(nèi)的三大改革機(jī)制，包括緩解信息不對稱的改革機(jī)制、降低交易成本的改革機(jī)制和抵質(zhì)押困難的改革機(jī)制，構(gòu)建了銀行、保險、擔(dān)保、資產(chǎn)收儲、產(chǎn)權(quán)交易、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)榷嘣?wù)體系。但是，在相對健全的改革制度和機(jī)制下，金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的深度和廣度仍有較大的推進(jìn)空間，如何確保改革制度和機(jī)制的有效運轉(zhuǎn)是改革持續(xù)深化需要思考的核心問題。

　　基于“推動金融高質(zhì)量服務(wù)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)’大都市+農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化’高水平城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的改革持續(xù)深化的總體目標(biāo)，評估小組認(rèn)為，成都農(nóng)村金改應(yīng)堅持以市場化運作為導(dǎo)向、以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為引領(lǐng)、以防控風(fēng)險維護(hù)穩(wěn)定為底線的基本原則。其中，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場機(jī)制在農(nóng)村金融資源配置和定價中的決定性作用，積極探索成都市農(nóng)村金融后改革時期的政府退出機(jī)制，推動政府輔助、市場化運作的可持續(xù)服務(wù)模式，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。

　　同時，還提出要強(qiáng)化多元金融服務(wù)的聯(lián)結(jié)機(jī)制以及金融與供應(yīng)鏈的聯(lián)結(jié)機(jī)制。針對后者，評估小組表示，基于社會關(guān)系的農(nóng)戶小額貸款模式是我國長期以來解決小農(nóng)戶貸款難問題的主流模式。但是在我國農(nóng)戶分化與農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化發(fā)展的背景下，農(nóng)戶小額貸款的小額性、期限短、利率高等特征已顯現(xiàn)出難以滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資需求，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資呈現(xiàn)出需求額度大、成本低、期限長等新特征。未來應(yīng)強(qiáng)化數(shù)字金融與產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)結(jié)的數(shù)字供應(yīng)鏈金融，利用數(shù)字技術(shù)、供應(yīng)鏈核心企業(yè)信息適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融需求新特征。 （制圖 張樂）

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